9月24日，國務院發布《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，《意見》中首次明確了混合所有制改革“負面清單”，同時也鼓勵各類資本參與國企混改。

作為國企改革頂層方案的首份配套細則，《意見》首次完整公布了“負面清單”。“其中，石油和軍工領域是最大亮點。”中國企業研究院首席研究員李錦表示，“負面清單圈定了需要國有獨資或控股的領域，但并非完全杜絕民資進入，而是明確了哪些領域民資可以進，進到什么程度，以及用什么方式進。尤其在社會資本最為關注的石油天然氣和軍工領域，負面清單的出臺很大范圍打開了民資的市場空間。”

《意見》要求有效探索主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革。其中，“負面清單”包括：首先，重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。其次，重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環境、質量、安全監管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。第三，江河主干渠道、石油天然氣主干管網、電網等，根據不同行業領域特點實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。第四，核電、重要公共技術平臺、氣象測繪水文等基礎數據采集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。第五，國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。

“本次負面清單正是政府‘放權’與行業‘退出’的實質性動作，也是混改的核心。”李錦表示，“尤其是石油領域的改革，根據《意見》，將在石油天然氣主干管網部分實行網運分開、主輔分離。也就是說，之前業內討論的將三家石油公司的管網抽出來單獨成立石油管網總公司或許將成為可能，這將為石油領域的重組和混改提供空間。”

對于國防軍工領域混改，有券商人士表示：“目前央企有11家軍工企業，本次負面清單圈定了‘從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域’仍為國有獨資或絕對控股，除此之外分類逐步放寬的市場，或有約三分之二之多，未來民資大有可為。”

此外，《意見》還提出，對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平臺等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。

此外，21世紀經濟報道也援引中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧分析稱，包括能源、交通、醫療、教育、通信等在內的領域一直是民營資本進入意愿比較高的領域，明確列出非禁即入的“負面清單”，降低了民營資本參與混合所有制企業改革的不確定性。

在《深化國企改革的指導意見》中，國企被粗略分為公益類和商業類。在后來發布的《意見》中，對實行混合所有制改革的國企的分類情況進行了進一步說明。

具體到商業類企業，《意見》強調，對于主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，混改要積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈、承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。

《意見》指出，國企混改要鼓勵非公有資本參與。非公有資本投資主體可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。

《意見》還強調，要有序吸收外資參與國企混改，可引入外資參與國有企業改制重組、合資合作，深度參與國際競爭和全球產業分工，提高資源全球化配置能力。完善外資安全審查工作機制，切實加強風險防范。

《意見》提出，開展不同領域混合所有制改革試點示范。結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域改革，開展放開競爭性業務、推進混合所有制改革試點示范。在基礎設施和公共服務領域選擇有代表性的政府投融資項目，開展多種形式的政府和社會資本合作試點，加快形成可復制、可推廣的模式和經驗。

對此，21世紀經濟報道也報道表示，《意見》的另一個亮點是，將保護產權明確寫入改革所要堅持的四大原則之一。“以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。”